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Billets Thème 2 : Société civile, Gouvernance

Sécurité routière comme nouvelle arène d’intervention de la société civile : formes de mobilisation et dispositifs de prévention des accidents au Bénin

Par Mensah Coffi Mahugnon André AÏNA, N’koué Emmanuel SAMBIENI et Marc PONCELET

Mensah Coffi Mahugnon André AÏNA est doctorant en sciences politiques et sociales à l’Université de Liège en Belgique. Ses recherches portent sur la politique de sécurité routière et les représentations sociales de l’accident au Bénin. 

N’koué Emmanuel SAMBIENI est enseignant-chercheur à l’Université de Parakou au Bénin et auteur de plusieurs ouvrages dont la « Maternité en souffrance : socialisation et médicalisation de l’enfantement au Nord-Ouest du Bénin ».

Marc PONCELET, Professeur Ordinaire de l’Université de Liège, coordonne des programmes de recherche interuniversitaire sur les sciences coloniales, les ONG et la coopération universitaire. Il est l’auteur de « Une utopie post-tiersmondiste : la dimension culturelle du développement ». 

L’insécurité routière, un « fléau » (Gaymard & Tiplica, 2017) qui entraîne une mortalité routière importante au sein de la population active, notamment les usagers faibles que sont les cyclistes, les piétons et les passagers (Paraïso et al., 2018), est un objet à multiples enjeux. Un des secteurs de la  politique de sécurité routière recouvre « l’ensemble éducation-formation-communication » (Lebas et al., 2018, p. 78), où une pluralité d’acteurs interagissent et se confrontent pour non seulement prendre part aux débats sur la formulation des actions, mais aussi pour participer au changement de comportements des usagers de la route. C’est bien de ce point de vue que la notion « d’arène » prend tout son sens, car elle désigne « un lieu de confrontations concrètes d’acteurs sociaux en interaction autours d’enjeux communs » (Olivier de Sardan, 1995, p. 234). Ainsi, les acteurs que l’on désigne sous le vocable de « société civile » en milieu urbain africains « ne sont, ni des organisations communautaires, ni des organisations populaires » (Poncelet et al., 2006, p. 165), mais regroupent majoritairement les organisations non gouvernementales (ONG), diverses associations de développement, les médias, etc. Leurs modalités d’action, les partenariats qui s’établissent entre elles, les pouvoirs publics et les autres acteurs sociaux amènent à soutenir que « l’action publique est un système d’ordre négocié » (Lascoumes & Le Galès, 2018, p. 105). 

Cette contribution aborde, dans la perspective de la sociologie de l’action publique, « les multiples formes de mobilisation des acteurs sociaux qui s’efforcent d’organiser et de promouvoir leurs intérêts symboliques autant que matériels » (Lascoumes & Le Galès, 2018, p. 106), notamment dans le domaine de la sécurité routière. Qui sont les acteurs de la société civile et que font-ils dans le domaine de la sécurité routière ? Quelles sont les échelles d’action de leurs interventions et comment participent-ils aux débats ? Notre objectif est d’analyser les enjeux sociaux, cognitifs et politiques de l’action publique en sécurité routière en interrogeant le contexte d’émergence des acteurs de la société civile, leurs motivations, les formes de mobilisation déployées ainsi que les innovations en termes d’actions de prévention des accidents au Bénin.

Approche méthodologique

La présente recherche s’inscrit dans un programme de recherche multidisciplinaire pour la prévention des accidents de la voie publique au Bénin (ReMPARt). Ce volet socio-anthropologique que nous développons s’appuie sur les méthodes qualitatives de collecte de données que sont la revue documentaire, l’entretien et l’observation. Les résultats présentés concernent les données mobilisées auprès des acteurs de la société civile : ONG, associations diverses (clubs automobiles, clubs de motards), médias et syndicats des conducteurs de véhicules et de taxi-moto. Au total, 20 responsables d’ONG et associations, identifiés par boule de neige ont participé à des entretiens semi-structurés individuels. Ces données ont été complétées par des observations sur site lors des activités de sensibilisation grand public ou orientées vers des cibles spécifiques. Des supports audios de sensibilisation diffusés à la radio, des supports vidéo de séances d’échanges entre ONGs et acteurs institutionnels lors de l’élaboration du projet de politique de sécurité routière ainsi que des magazines spécialisés ont été mobilisés et exploités.

 Résultats

Contexte d’émergence des OSC et motivations 

Quels sont les acteurs qui entrent dans la catégorie de société civile en sécurité routière ? La réponse à cette question permet de lister des organisations non gouvernementales (ONG) et réseaux d’ONG, des médias, des organisations syndicales de conducteurs de taxi ville, de minibus et de taxi-moto, des clubs automobiles et de motards. En dehors de quelques timides et éparses initiatives menées par une ONG nommée « Espace secours » au début des années 2000, c’est au lendemain de la proclamation de la décennie d’actions pour la sécurité routière qu’on a observé un foisonnement d’ONG et d’associations se réclamant de la sécurité routière. L’émergence de ces acteurs survient comme une réponse à l’appel urgent à l’action en matière de sécurité routière lancé en 2004 par les Nations Unies.

Au total, une trentaine d’ONGs et d’associations interviennent dans ce nouveau champ d’action. Compte tenu des problèmes de financement et de représentations, l’ONG Handicap International/Humanité Inclusion, a préconisé leur mise en réseau. Trois réseaux ont été créés à savoir : (1) ReNASeR : Réseau National des Associations de la sécurité Routière, (2) ReJASeR : Réseau de Journalistes et Animateurs de la Sécurité Routière et (3) REPASER : Réseau des Partenaires pour la Sécurité Routière. Selon un responsable, « l’objectif de ce réseautage est de faire face efficacement aux activités de la décennie mondiale pour la sécurité routière 2011-2020 » (Responsable ReNASeR-31-07-18). Mais on observe une répartition inégale de ces acteurs sur l’étendue du territoire. Le Bénin est administrativement subdivisé en 12 départements, mais seulement quatre d’entre eux (Atlantique, Littoral et Ouémé au sud et Borgou au nord) concentrent la majorité des ONGs et associations. Elles sont implantées dans les villes de Cotonou, Abomey-Calavi, Porto-Novo et Parakou. Numériquement sous représentées au Nord, elles sont concentrées à Cotonou, la ville métropole qui compte une vingtaine d’ONGs spécialisées.

Les motivations relatives à la création de ces structures varient d’un acteur à l’autre et se structurent autour d’événements marquants pour les initiateurs. Un responsable d’ONG rapporte :

« J’ai été choqué par le décès de mon collaborateur. Il a eu un accident et on l’a trainé à l’hôpital et il est décédé. Mais c’est le décès de la fille du Ministre de l’agriculture, monsieur Sogbossi qui a déclenché ce qu’on appelle Alinangnon. Il était venu me voir quand j’étais encore à la banque et m’a raconté le décès de sa fille dans un accident. Je suis resté malade durant trois jours. Le troisième jour la seule solution que j’ai trouvée c’est de créer une ONG. J’ai regardé au niveau de l’Etat, j’ai regardé partout c’est comme le si terrain est vide, il n’y avait personne pour se sacrifier pour les autres. C’est ainsi que j’ai dit désormais alilɛ ᶑona nyᴐ [alilɛ =les routes ; ᶑona=doivent être ; nyᴐ=bonne] d’où Alinangnon. J’ai créé l’ONG sous le choc. J’ai vu le papa et fin mars 2009 j’ai créé l’ONG » (Responsable Alinagnon-08-08-18).

Si pour certains, le choc psychologique vécu et l’esprit de sacrifice sont déterminants dans la création d’une association de type ONG, pour d’autres il s’agit d’une simple réplique d’initiatives observées dans la sous-région, une simple imitation. Ces deux contextes favorisent la concurrence et les conflits de leadership entre les acteurs ; ce qui a pour conséquence l’effacement et la discrétion des uns au profit de la visibilité des autres.

Diverses mobilisations et actions de prévention la société civile 

Éducation routière dans les écoles

Les associations observées œuvrent spécifiquement dans la prévention des accidents. Une composante essentielle de leurs activités concerne l’éducation à la sécurité routière, la sensibilisation et la communication pour un changement de comportements. Mais comment fait-on de l’éducation routière dans un contexte où celle-ci n’est pas intégrée aux curricula de formation à l’école ? Suivant quelles approches et pour quels effets ? A ce propos, trois ONGs –Alinagnon, Éducation Routière en Milieu Scolaire et Intervention Rapide (ERMIS IntRa) et Young and Developpement (YAD ONG) – développent une approche basée sur des « espaces d’éducation routière » animés par des « Clubs de sécurité routière ». À travers ces « Clubs de sécurité routière » implantés dans les villes et quartiers de ville, les associations arrivent à atteindre les écoliers, les adolescents et jeunes des lycées, collèges et universités. Cette approche vise à : (1) faciliter l’auto-éducation des jeunes en matière de sécurité routière, (2) favoriser une circulation routière sûre et (3) faire l’expérience de la prise de responsabilité. Ces trois dimensions de l’approche sont interconnectées et permettent de former des citoyens d’un type nouveau, car rappelle un responsable d’ONG, « chaque enfant qu’on enseigne est un homme qu’on gagne ». Cette approche, autrefois singulière, tend à se généraliser au sein des OSC. Avec la création des « Ambassadeurs de la sécurité routière » et des « Relais sécurité routière », les écoles, lycées et collèges et universités sont pourvus d’interlocuteurs directs, des pairs pour mieux vulgariser le code de la route et les règles de comportements favorables en circulation. Il s’agit d’une cible capable de mieux comprendre les enjeux sous-jacents à la sécurité routière. Ainsi, l’école, le lieu par excellence où l’on « allume l’esprit » des enfants devient le « sanctuaire » où les valeurs de la sécurité routière sont inculquées aux apprenants. Il ne serait pas prétentieux de parler à la fois d’innovations et de nouvelles formes d’engagement des OSC dans cette arène.

Communications et sensibilisations à travers les médias

Les acteurs s’investissent dans l’animation d’émission radio et débats télévisés, la publication de magazines et quelques actions de terrain. Sur l’Office de Radiodiffusion et télévision du Bénin (ORTB), une chronique intitulée « Sur nos routes » est consacrée à l’information et à la vulgarisation du code de la route. Elle est animée par un promoteur d’auto-école et diffusée tous les jeudis sur l’émission télévisée 5/7 Matin. À la radio, tous les samedis de 11h15mn à 11h55mn, une émission ayant le même titre est dédiée à la sensibilisation aux comportements à risque et à l’éducation routière. Des élèves des lycées et collèges, accompagnés de leurs directeurs et des ONGs y participent activement. De nombreuses autres émissions se déroulent sur les radios communautaires. 

Dans la catégorie presse écrite, on dénombre deux magazines « La voix du routier » et « Bénin Auto ». Le premier, une initiative du ReJASeR, publie les informations relatives à la sécurité routière et au développement des transports au Bénin. Le second est un magazine en ligne diffusé par l’Automobile Club du Bénin et exclusivement réservé au transport, à la sécurité routière et au sport mécanique. Les interventions ne sont pas que médiatiques. Elles sont renforcées par des descentes périodiques sur le terrain pour des sensibilisations de proximité. C’est le cas du « projet 10 minuties pour sauver une vie » mené conjointement par le ReJASeR et les techniciens du CNSR. Pour les initiateurs, il s’agit de « faire des Responsables de structures : Ministres ou Directeurs, des « Ambassadeurs de la sécurité routière » au niveau des services de l’État » (Responsable ReJASeR, 02 08 2018). En ce qui concerne les médias sociaux, deux forums WhatsApp « La route se partage » et « Sécurité routière ODD » sont créés et regroupent les acteurs clés du secteur. Ils constituent des creusets d’échanges et de débats sur les orientations stratégiques en matière de sécurité routière en focalisant l’attention sur les cibles 3.6 et 11.2 des ODD.

Manifestions nationales et internationales 

L’implication des associations a véritablement pris son envol après la proclamation de la décennie d’action pour la sécurité routière. Elle coïncide avec la période du « seuil critique » définie par l’État béninois en 2000 où les accidents de la route ont fait plus de 5000 victimes et environ 700 décès. Au cours des célébrations nationales (fête de l’indépendance, pèlerinage marial à Dassa, fête de l’igname du 15 août à Savalou et les fêtes de fin d’année), les pouvoirs publics et la société organisent conjointement des activités de sensibilisation grand public auprès des usagers de la route. 

Plusieurs célébrations internationales et régionales ont régulièrement des échos au Bénin, notamment à travers l’organisation des caravanes et des séances de sensibilisation conjointement animées par les trois réseaux (ReNASeR, RePASeR et ReJASeR). Il s’agit de la « Semaine internationale de la courtoisie au volant », la « journée mondiale du souvenir des victimes d’accident de la circulation » commémorée chaque troisième dimanche du mois de novembre conformément à la Résolutions des Nations Unies en date du 2 mars 2010, la « Journée africaine de la sécurité routière » décrétée par le Conseil Exécutif de l’Union Africaine tenue en janvier 2012 à Addis-Abeba. Le thème retenu en 2017 pour la journée mondiale du souvenir est : « Réduire d’ici 2020 à 50% les Victimes d’accident de la Route ». À ce propos, les OSC ont initié en partenariat avec le CNSR, la formation et l’équipement des guides à la traversée de la route devant les écoles.

Vulgarisation des résultats de recherche

En l’absence d’un cadre formel d’action ou d’une stratégie nationale pour la sécurité routière, les initiatives de la société civile s’apparentent à une « externalisation » de l’action de l’État. Il s’agit d’une démarche de « faire faire ». Dans le cadre de la sécurité routière, c’est à travers des appels à projet que le CNSR délègue une partie de ses missions à des acteurs associatifs appelés « partenaires extérieurs ». Elle se formalise par la signature d’un contrat d’objectifs et la remise de chèque aux lauréats. Le Directeur du CNSR déclare dans un reportage :

« Je vous remets ce contrat d’objectifs et pour vous rassurer que le CNSR ne ménagera aucun effort pour vous accompagner dans l’atteinte de vos objectifs. Et vous remettre ce chèque de façon symbolique parce que vous avez fait partie des lauréats (…). Vous auriez à organiser non seulement des activités prédéfinies, mais des activités encadrées par les responsables du CNSR, vous serez amenées à produire des rapports mensuels. Vous serez amenées à conserver ces documents de gestions » (Reportage de Orbite TV sur la Cérémonie de remise de chèque aux OSC lauréates des micro-projets en mars 2019, 03-10-2019).

En effet, en octobre 2019, neuf organisations de la société civile ont bénéficié des fonds d’une valeur de 770.000 FCFA pour la réalisation de micro-projets. Il s’agit de promouvoir la vulgarisation, la diffusion et la médiatisation des résultats d’une recherche intitulée « Étude Épidémiologique du handicap post accident de la voie publique et des mécanismes sociaux de réponse dans les villes de Cotonou et d’Abomey-Calavi », qui a été menée par l’Institut Régional de Santé Publique de Ouidah. Le 12 décembre 2019, certaines OSC se sont initiées en technique de communication pour l’élaboration de projets, dans le cadre d’une formation qui s’est déroulée dans les locaux de Octavic Bénin. L’objectif est d’élaborer des projets accrocheurs. N’ayant seulement qu’une dizaine d’années d’existence, on pourrait affirmer que ces OSC sont dans un processus « d’apprentissage », ce qui justifie leur relative autonomie dans l’action.     

Élaboration de la politique de sécurité routière

L’élaboration de la politique de sécurité routière fait intervenir une multiplicité d’acteurs. Il y a les acteurs institutionnels représentés par les responsables du Centre National de Sécurité Routière (CNSR), les intervenants de proximité que sont les OSC, les partenaires (Handicap International, Banque Mondiale) et les experts. Cette cause commune a fait émerger des espaces de discussions, des micro-dispositifs où la collaboration entre ces acteurs s’établit et se renforce et où les enjeux de la politique sont débattus. Il s’agit de dispositifs spéciaux tels que les ateliers d’échange, les commissions et les tables rondes auxquels les acteurs les plus visibles participent. Ils prennent part aux débats au sein de ces espaces et partagent leurs expériences en tant qu’intervenants de proximité. Ils ont aussi participé à deux colloques sur la sécurité routière en 2019 et 2020 à Cotonou.

La sécurité routière est incontestablement devenue un objet public qui a un écho important dans la société, en milieu urbain en tout cas. L’impulsion internationale décisive est intervenue alors que les questions traditionnelles de développement et de santé publique et la première génération des OSC cédaient un peu de leur monopole. Cette thématique a été rapidement relayée à travers la constitution de nouveaux types d’associations et de partenariats nouveaux avec les pouvoirs publics, les organismes publics nationaux de recherche et de santé et des organismes internationaux. Dans une telle arène en formation, la production et la reconnaissance de compétences (expertise) et de légitimité est essentielle pour les acteurs. Elle s’articule avec la question de leur l’autonomie, voire de leur identité. Le champ des référentiels était ouvert au départ. Entre les traditionnelles associations de loisirs (automobiles clubs), les associations d’usagers, les associations de victimes, les groupements d’intérêt, ou groupements professionnels (police, santé), les initiatives issues des institutions publiques (écoles) et bien entendu les agences publiques spécialisées elles-mêmes ou les ONG traditionnelles « tout-terrain », les acteurs-entrepreneurs en sécurité routière pouvaient jouer dans des gammes et registres variés. 

Depuis 2010, les actions en matière de sécurité routière au Bénin n’ont pas été le fruit d’une politique imposée par des agences internationales, par une politique publique top-down ou par un collège d’experts existant à priori. Ces actions ont scandé le processus ouvert de constitution d’une arène inédite autour d’enjeux et de compétences qui prenaient forme « en direct » et contribuaient à dessiner une nouvelle scène de l’action publique et du devoir de l’État. Il s’agit d’actions fragmentaires autour desquelles les associations se sont montrées très créatives. Ces associations ont pour tâche de « souligner l’existence d’un problème, de faire naître un besoin, de créer une demande, de provoquer un changement d’attitude face à un problème (…) » (Poncelet et al., 2006, p. 117). Leur renouvellement depuis une quinzaine d’années (après la première vague de succès international des OSC en matière de développement et de plaidoyer) traduit l’existence de dynamiques et d’espaces nouveaux dans lesquelles elles sont in fine constituées. 

Une récente contribution sur l’espace associatif en sécurité routière en France a montré que les associations ont eu une influence importante sur le succès de la politique nationale et locale de la sécurité routière. Elles constituent même « une force militante et imaginative de propositions pour améliorer les lois et les règlementations (…) pour une meilleure sécurité des déplacements » (Lebas et al., 2018, p. 130). Au Bénin, nous n’en sommes pas encore à cette étape de proposition de lois, mais à celle de formulation de la politique de sécurité routière. Ainsi, on ne peut sous-estimer les progrès observés en termes de mobilisation sociale, d’engagement et de représentations d’intérêts sociaux d’envergure, notamment aux cotés des écoliers, dans la presse, sur le terrain et dans les lieux de débat. Au regard de ces résultats, l’idée selon laquelle leur trop grande spécialisation dans les sensibilisations et le lobbying les conforte dans un rôle consultatif et exécutif (Poncelet et al., 2006, p. 165), est à nuancer. Il convient de les situer dans une démarche de « co-production » et de « co-construction » de l’action publique » (Vaillancourt, 2015).  

Historiquement, politiquement et socialement enracinés dans le domaine du développement, notamment celui de la « cogestion des politiques de développement » (Poncelet & Pirotte, 2007, p. 1314), ces acteurs sont devenus presque incontournables dans la formulation et la mise en œuvre de l’action publique. Ils tiennent cette légitimité de l’accord de Cotonou qui, dans son article 7, stipule que la contribution des OSC au développement nécessite la mise en place « des mécanismes pour impliquer ces organisations dans la définition, la mise en œuvre et l’évaluation des stratégies et programmes de développement » (Commission européenne, 2014, p. 21). Ce nouveau paradigme s’appuie sur trois concepts importants que sont : l’implication, la coopération et la participation, qui, selon nous, constituent des formes d’ « engagement » de la société civile rarement interrogées par les sociologues qui s’intéressent à l’action publique en sécurité routière, celle-ci n’étant pas seulement un problème politique, mais une réalité qui concerne tout citoyen. 

La « coopération » se situe aux frontières de la formulation de l’action et de sa mise en œuvre : elle crée un « espace commun d’action ». La « participation » à travers l’exécution d’actions préalablement définies par les responsables en charge de la sécurité routière renvoie à une relation de prestation. Cette relation de prestation et son projet managérial correspond à une « externalisation de l’action publique », quoi que cela se situe à un niveau microsocial ou communautaire. Mais l’exécution se fait conjointement avec les spécialistes de l’institution publique, ce qui rend floues les frontières entre l’externalisation et la co-production de l’action publique. En dépit des reproches qu’on peut faire à propos de ce mode de fonctionnement, il ressort que la démarche met en évidence la dimension pragmatique de l’action publique. 

Bibliographie : 

Commission européenne. (2014). L’accord de Cotonou Signé à Cotonou le 23 juin 2000 Révisé à Luxembourg le 25 juin 2005 Révisé à Ouagadougou le 22 juin 2010 et le cadre financier pluriannuel 2014-2020 (p. 228). Office des publications de l’Union européenne. Consulté sur https://doi.org/10.2841/45066 

Gaymard, S., & Tiplica, T. (2017). Sécurité́ routière : État des lieux et initiatives dans le monde Paris, L’Harmattan.

Lascoumes, P., & Le Galès, P. (2018). Sociologie de l’action publique. Paris, Armand Colin.

Lebas, Y., Mazo, M., Perret, P., Steinhart, F., & Thiberge, B. (2018). Mobiliser les énergies, mobiliser les territoires. La politique locale de sécurité routière de 1982 à 2008, Paris, L’Harmattan.

Olivier de Sardan, J.-P. (1995). Anthropologie et développement : Essai en socio-anthropologie du changement social. Paris, Karthala, Marseille, APAD. 

Paraïso, M., Glèlè-Ahanhanzo, Y., Kpozèhouen, A., Makoutodé, P., Levèque, A., & Ouendo, E.-M. (2018). Handicaps post-accident de la voie publique et mécanismes sociaux de réponses : Cas des villes de Cotonou et Abomey-Calavi. Université d’Abomey-Calavi, URM/IRSP.

Poncelet, M., & Pirotte, G. (2007). L’invention africaine des sociétés civiles : Déni théorique, figure imposée, prolifération empirique. Mondes en Développement, 35(3). Consulté sur https://doi.org/10.3917/med.139.0009 

Poncelet, M., Pirotte, G., Tangherlin, G., & Sindayihebura, E. (2006). Les ONG en villes africaines Études de cas de Cotonou (Bénin) et à Lubumbashi (RDC). Louvain-la Neuve, Academia Bruylant.

Vaillancourt, Y. (2015). Chapitre 1 : La co-construction des politiques publiques. In J.-L. Laville & A. Salmon (Éds.), Associations et action publique. Desclée de Brouwer, p. 421–460).




Par Coline Desportes

Doctorante en histoire des arts de l'Afrique à l'EHESS (CRAL) et à l'INHA.

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